Buenos Aires. En todas las versiones de la Constitución Nacional se estableció que le correspondía al Congreso Nacional la habilitación de los puertos del país.
Hasta 1853, año de la sanción de la primera Constitución Nacional, todas las obras de puertos, muelles, canaletas y bretes, eran autorizadas por leyes y decretos simples o acuerdos generales de ministros, con la previa actuación de las dependencias del Ministerio del Interior[1], quien en esos tiempos tenía las competencias para estas obras.
Así se puede ver en la CN de 1853, Capítulo V, Atribuciones del Congreso, Artículo 64 inciso 9°: Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes y crear y suprimir aduanas.
La canalización de ríos, el boyado de canales de acceso a las instalaciones portuarias, entre otras obras de infraestructura, una vez finalizadas y cumplidas las exigencias administrativas y operativas, se libraban al servicio público. Telégrafos, caminos, ferrocarriles, correos, navegación de un punto a otro o recorridos tocando varios puntos o puertos, son ejemplos de ello. Estas obras y servicios podían ser estatales o concesiones a particulares.
En todas las reformas de la Constitución Nacional de 1860, 1866, 1898, 1949, 1957 y 1994, esta facultad de Congreso Nacional no fue modificada. Sin embargo, en el marco de la Reforma del Estado[2], el Congreso Nacional delegó al Poder Ejecutivo la facultad de habilitar puertos, comunicando al Congreso Nacional el hecho. Esto se plasmó con la promulgación de ley 24.093, de Actividades Portuarias, reglamentada por el decreto 769/93, con el fin de agilizar la tramitación de las habilitaciones de los puertos.
En la ley mencionada se destacan los artículos 4° (que obliga a obtener habilitación del Estado Nacional a todos los puertos comerciales e industriales que intervengan en el comercio internacional o interprovincial), los 5°, 6° y 9°, que forman parte del Título II que trata de las habilitaciones, Capítulos I y II. Tanto la ley como el decreto reglamentario se refieren, en cuanto a la habilitación, a puertos existentes, ampliaciones de ellos o los nuevos que se construyan.
Esta normativa ha resultado beneficiosa para los puertos y terminales privadas, quienes cumplen con todos los requerimientos, particularmente los establecidos en el artículo 6° de la ley 24.093, dado que las empresas privadas se manejan con métodos más flexibles, que están fuera de la órbita de la administración pública.
En el caso de los puertos públicos, de propiedad, administración y explotación del Estado Nacional, que fueron transferidos a jurisdicciones provinciales, existentes al tiempo del dictado de las normas precitadas, no recibieron el mismo beneficio, dado que responden a exigencias de las administraciones públicas provinciales.
Para clarificar el tema se transcribe el artículo 6° de la ley 24.093:
ARTICULO 6° — A los efectos de la habilitación, la autoridad competente deberá tener en cuenta las siguientes pautas:
- a) Ubicación del puerto;
- b) Identificación de las instalaciones portuarias;
- c) Individualización de las personas físicas o jurídicas, titulares de los puertos;
- d) Clasificación de los puertos, según la titularidad del inmueble donde se encuentren ubicados, según su uso y según su destino; categorizaciones que serán definidas por el titular del puerto;
- e) Aspectos vinculados con la defensa y seguridad nacional;
- f) incidencia en el medio ambiente, niveles máximos de efluentes gaseosos, sólidos y líquidos;
- g) Afectación del puerto al comercio interprovincial y/o internacional;
- h) Normas de higiene y seguridad laboral;
- i) Control aduanero y de migraciones;
- j) Policía de la navegación y seguridad portuaria.
Adicionalmente, el solicitante de la habilitación debe presentar la Declaratoria de Obras de Margen[3], un tema de relevancia, que es manejable en los casos de obras nuevas, no así en los puertos existentes, especialmente los estatales, cuya Declaratoria fue obtenida con anterioridad a la ley 24.093 y el decreto 769/93, o simplemente no cuentan con ese instrumento. Para los puertos que se encuentren en esta situación, deberán solicitar la misma para ser presentada e incorporada al trámite[4].
La dependencia portuaria procede a revisar toda la documentación presentada por el solicitante a fin de verificar que sea la correcta y luego habrá una inspección en el lugar. De haber diferencias o dudas, se le piden al solicitante las aclaraciones necesarias. Esta documentación es la que corresponde a los puntos a), b), c), d), f), g) y h). También se envían consultas y se revisa la documentación relativa a cuestiones que tienen que ver con las aprobaciones y no objeciones de los organismos consultados; puntos e) i) y j).
En cuanto al punto e), se procede a consultar, por nota oficial, al Ministerio de Defensa si la instalación portuaria ya instalada o proyectada presenta algún peligro para la Nación Argentina. También se consulta al Servicio de Hidrografía Naval si el lugar de emplazamiento tiene la señalización adecuada para el acceso al puerto.
El punto h) requiere la intervención de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo – SRT, que es la encargada de velar por la aptitud operacional en cuanto la maquinaria y otros dispositivos utilizados, que deben garantizar un trabajo seguro y con factores de riesgo limitados a mínimos aceptables, otorgando la certificación y aprobación correspondiente.
El punto i) requiere que se solicite al Ministerio del Interior, por nota oficial, la no objeción del emplazamiento del puerto y, si llegado el caso, puede realizar el control migratorio. También se consulta a la Dirección General de Aduanas si puede realizar las tareas de fiscalización aduanera y posteriormente otorgar la habilitación de la Zona Primaria Aduanera, aprobando las instalaciones afectadas a las operaciones de comercio exterior o interprovincial. Este apartado es clave en cuanto a la actuación de la Dirección General de Aduanas.
El punto j) está relacionado con la Prefectura Naval Argentina, Autoridad Marítima de la República y responsable de la Seguridad Náutica y Portuaria. Para la primera función, requerirá al puerto que presente la Autorización de Amarre; en cuanto a la Seguridad Portuaria, verificará que cumpla con los requisitos del Código de Protección de Buques e Instalaciones Portuarias (PBIP). Además, se debe tener aprobado el PLANACÓN (Plan Nacional de Contingencia), integrante del Sistema Nacional de preparación y lucha contra la contaminación por hidrocarburos y otras sustancias nocivas y sustancias potencialmente peligrosas.
Las siguientes son las normas respectivas:
Ordenanza N°8/1998 PLANACÓN
Ordenanza N°5/2001 Autorización de Amarre
Disposición N°6/2003 PBIP Puertos
El PLANACÓN tiene una validez de 5 años, con verificaciones/convalidaciones anuales. La validez de la Autorización de Amarre, varía según las operaciones que realiza el puerto, que van de los dos (2) a cuatro (4) años.
- Carga líquida a granel, cada dos (2) años.
- Carga seca a granel, cada dos (2) años.
- Carboneros, cada tres (3) años.
- Carga general, contenedores y pesqueros, cada cuatro (4) años.
La declaración de cumplimiento de la instalación portuaria (Código PBIP) tiene una validez de cinco (5) años con verificaciones/convalidaciones anuales.
Es importante destacar que si la respuesta a las consultas a los organismos no es emitida en 30 días, se entiende que no hay objeciones. Esta interpretación puede llevar a que un funcionario dude de su validez, insistiendo en la consulta, lo que demora el trámite del expediente.
Una vez, finalizado el trámite administrativo, es decir, con toda la documentación en orden, la dependencia correspondiente, procede a confeccionar el proyecto de decreto, con notas de elevación, primero al Subsecretario de Puertos y Vías Navegables y luego de este al Secretario de Transporte. Hasta esta instancia hay un cierto control del expediente.
El trámite sigue la línea jerárquica hacia el ministro con competencia en el área, de allí a la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación y finalmente se presenta para la firma del presidente de la Nación. También se confecciona el mensaje al Congreso de la Nación para que tome intervención en conocimiento del decreto, ad-hoc, y si en diez (10) días no da respuesta u objeción, se da por confirmada la habilitación del puerto y el decreto se publica en el Boletín Oficial de la República Argentina.
No se conocen los tiempos de las demás dependencias y por ende los reclamos de los solicitantes de la habilitación recaen en la SSP y VN. Desde ahí se realizan actuaciones colaborativas, dependiendo del funcionario, y se transmiten los reclamos de los interesados. Sobre este particular, los mayores reclamos recaen en la Aduana.
Y así transcurren los meses, hasta que de Transporte o de otra instancia superior (Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación), devuelve el expediente a la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables para que se actualicen las certificaciones vencidas.
Particularmente se trata de las certificaciones de PNA mencionadas y de la actuación de Aduana, que otorga habilitaciones de la Zona Primaria Aduanera con carácter provisorio y por un plazo. Es de práctica que la primera tenga un plazo de cuatro (4) meses y vaya descendiendo hasta dos (2) meses.
En muchos casos, el puerto tiene programada la llegada de un buque para la carga o descarga mientras la Aduana tiene a la firma la prórroga de la habilitación de la Zona Primaria Aduanera, para poder operar normalmente.
Es de destacar que el 4 de diciembre de 2015, a pocos días de finalizar el período de gobierno por parte del Poder Ejecutivo Nacional, (recordemos que las administraciones asumen los cargos el 10 de diciembre), la Subdirección General de Operaciones Aduaneras del Interior, dictó 24 resoluciones[5].
En todas ellas se destaca la prórroga de la zona operativa aduanera, indicando al solicitante y al muelle, su ubicación y la jurisdicción aduanera correspondiente.
Seguidamente expresa (que es lo más importante) “la citada prórroga tendrá vigencia hasta tanto el Poder Ejecutivo Nacional dicte el decreto de habilitación definitiva”. Es decir, ya no había que pedir una nueva prórroga como debía hacerse anteriormente a esta resolución. Estos actos administrativos señalan que todas las autorizaciones anteriores respondieron a criterios discrecionales del funcionario aduanero. De otras causas que pudieran pensarse, no se tienen pruebas.
La normativa vigente
El decreto nacional 27/2018 de Desburocratización y Simplificación incluye en su articulado, algunos elementos por cuales intenta agilizar el procedimiento de habilitación portuaria, especialmente para los puertos públicos.
Ante la imposibilidad de su cumplimiento parcial, se promulgó la Ley N°27.445[6], Simplificación y desburocratización para el desarrollo de la infraestructura. En lo concerniente a los puertos, se sustituyen los artículos 9°, 22° y 23° de la ley de Actividades portuarias, 24.093. El artículo 4° de la ley citada en primer lugar, se refiere a los puertos de los estados provinciales y del Estado Nacional que deban obtener la mentada habilitación por parte del Estado Nacional.
Con esta norma se buscaba que los procedimientos se realizaran con mayor rapidez, delegando al ministerio competente la facultad de habilitar puertos, soslayando la facultad del Poder Ejecutivo que antes era atribución del Congreso Nacional en virtud del mandato constitucional.
Este artículo 4° establece ciertos requisitos a cumplir por los puertos estatales, de acuerdo a las prescripciones que debe dictar la Autoridad Portuaria Nacional, es decir, la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables. Esto se concretó con la Disposición N°32 publicada en el Boletín Oficial de la República Argentina el 10 de agosto de 2022. Es una declaración jurada del titular o apoderado del puerto, llenando los formularios que allí se describen.
Las exigencias de esta declaración jurada, son mayormente las mismas que se solicitaban por la normativa anterior, en cuanto a las condiciones de operatividad[7].
Al efecto se transcribe el citado artículo 4° de lay 27.445:
Art. 4°- Establécese que los puertos en que el Estado nacional o las provincias sean titulares de dominio y/o se encuentren administrándolos o explotándolos por sí o por terceros con anterioridad a la sanción de la Ley de Actividades Portuarias 24.093, se tendrán de manera excepcional por debidamente habilitados mediante el dictado del acto administrativo por la autoridad portuaria nacional, siempre que acrediten condiciones de operatividad mediante la presentación ante dicha autoridad de una declaración jurada. Las condiciones de operatividad serán determinadas por la mencionada autoridad mediante acto administrativo[8]. Una vez determinadas las condiciones de operatividad, en el supuesto que la administración no se expida dentro de los ciento ochenta (180) días hábiles administrativos desde la presentación de la declaración jurada, se tendrá por acreditada y cumplidos los requisitos para acceder a la habilitación solicitada.
Dicha situación jurídica se establece sin perjuicio de la continuidad de la sujeción de los mentados puertos públicos al poder de policía inherente a la autoridad portuaria nacional y la obligatoriedad de adecuación a recaudos mínimos que se establezcan y al acatamiento de las directivas que, en dicho sentido, se les dirijan.
En definitiva, este artículo 4° configura la continuación del régimen anterior. A la vista de los resultados a la fecha de elaboración de este escrito, doce (12) puertos privados fueron habilitados por resolución ministerial y uno estatal, el nuevo puerto de Posadas, habilitado por decreto. Algunos de ellos revisten el carácter de ampliaciones.
Conclusión y propuestas
Con el paso del tiempo, la habilitación de los puertos ha perdido su finalidad, la de librar a esas instalaciones al servicio público. La actividad portuaria ha dejado de ser un servicio público con la puesta en vigor la ley 24.093 de Actividades Portuarias, por lo que el objetivo precitado ha caducado de hecho.
Una instalación portuaria para funcionar, requiere principalmente obtener la resolución de la Subdirección General de Operaciones Aduaneras del Interior, que le permita operar en la carga y descarga en la zona primaria aduanera solicitada. Adicionalmente, las autorizaciones de la Prefectura Naval Argentina ya mencionadas.
Las demás exigencias involucradas en la Disposición 32/22 son cumplibles en el tiempo y hasta la actualidad no se ha cerrado puerto alguno o aplicado las sanciones impuestas por la legislación anterior y de la ley 27.445, salvo que haya sufrido un daño en sus instalaciones que lo deje fuera de operaciones.
De hecho, en su gran mayoría, los puertos de los estados provinciales, que son los que tienen pendiente su habilitación, se encuentran en funcionamiento y al parecer carecen de capacidad técnica y económica para adaptar sus instalaciones a los requerimientos que les imponen la normas.
Visto los resultados logrados, la delegación de facultades al Poder Ejecutivo para habilitar puertos, no resultó eficaz para los puertos públicos y tampoco la delegación al ministerio competente, lo que significa que ese no es el inconveniente.
El Estado Nacional ha dejado de prestar la debida atención a esos puertos para colaborar y apoyarlos en la mejora de las infraestructuras. También es de destacar que la Autoridad Portuaria Nacional ha sido desmantelada de recursos humanos profesionalizados.
Respecto a la Prefectura Naval Argentina, se propone que los certificados y convalidaciones tengan un plazo de validez más amplio que un año.
Que la Aduana otorgue la autorización aduanera para operar en carga y descarga con vigencia hasta que el área correspondiente habilite el puerto, como se ha demostrado anteriormente.
Debe contemplarse el cumplimiento de todas las exigencias establecidas en las normas respectivas a la fecha de presentación de la documentación para obtener la habilitación portuaria correspondiente y que esta fecha se respete en todas las instancias superiores a la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables. Esto elimina el retorno del expediente, más de una vez, a la dependencia de origen y comenzar nuevamente casi desde el inicio, lo que hace que las certificaciones, convalidaciones y prórrogas, se encuentren vencidas. Este es un trámite burocrático sin sentido práctico ya que los puertos siguen funcionando.
Considero que esa habilitación debiera transformarse en otra figura jurídica que implique que el puerto, o sus ampliaciones, o sectores del mismo, se encuentran aptos para atender buques y cargas, y eventualmente pasajeros, si fuera el caso.
Como corolario y para dar fe de los expresado, el mayor e importante puerto de la Argentina, el de Buenos Aires, no se encuentra habilitado, a pesar de cumplir con todas las exigencias de las normas vigentes respectivas.
Esto es indicativo de que el Estado debe analizar seriamente (y con prontitud) este asunto y, como consecuencia de ello, tomar las decisiones administrativas que lo lleven a salir del laberinto de la incertidumbre para devolver en acciones de gobierno útiles, lo que recibe a través de la recaudación impositiva.
[1] El Ministerio de Obras Públicas fue creado el 12 de octubre de 1898.
[2] Ley N°23.696 y Decreto N°1105/89.
[3] En el caso de no haber obtenido oportunamente tal Declaratoria.
[4] La disposición 32/2022 de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables la exige.
[5] Publicadas en Boletín Oficial de la República Argentina de la fecha señalada.
[6] Sancionada el 30/05/2018, publicada en el Boletín Oficial de la República Argentina el 18/06/2018.
[7] Artículo 6° de la Ley N°24.093
[8] Se refiere a la Disposición 32/2022
Licenciado en Administración Naviera